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发布时间：2025-04-05 15:55:17编辑：生吞活剥网浏览（42）

[44] 如果抽象的经济学分析缺乏直观说服力，那就用实例来服人。

[16] 彭淑华案[最参行第20号]并没有说明法院为什么可以要求行政机关的程序裁量必须遵循正当程序原则。违反正当程序不得不仍然依附于第70条规定的相关法定情形。



【注释】 *上海交通大学法学院博士研究生。[5][英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1887年版，第93页。被判主要证据不足、违反法定程序、明显不当、适用法律法规错误和超越职权的行政行为，分别为1973、1633、576、469和361个，分别占总数的5.1%、4.3%、1.5%、1.2%和0.9%。因而它对行政主体的行政行为是适用的，但不适用司法机关所主持的行政诉讼活动。我国的法制建设往往是先制定单行法，在问题积累或经验成熟到一定程度后才进行整合，才着手制定统一法典的。

它还包括以行政权妨碍司法，以刑事侦查为名为民事当事人牟取利益，非法实施暴力手段，严重违反法定目的，以及严重不合理等。[17] 我国法院和法官即使有卡多佐那样的雄心，基于我国没有实行判例法制度，无法在个案中公开主张造法。(三)信访事项的清单分类与渠道分流改革 除了规范逐级上访程序以及信息化建设之外，信访改革的重点还被放置在了渠道分流改革事项上。

2014年新《行政诉讼法》的修订尽管在一定程度上扩展了受案范围的类型，但仍然延续了列举+排他的传统范式，使得大量行政争议仍然处于模棱两可的状态。[50]相关实证研究可见，程熙《：运动式治理日常化的困境——以L县基层纠纷化解活动为例》，载《社会主义研究》2013年第4期。分类处理清单改革从中央的部委机构开始，意图通过条条体系贯穿至行政系统底部，实现各个行政系统内部对于信访事项的清理分流。与之相配套，近年国家信访局围绕中央的改革精神，集中出台了大量的规范性文件，这些新的改革政策侧重于信访程序化改革、信息化建设、分类处理清单以及群众满意度评价等机制上。

同样，对于救济申请人而言，纷繁复杂的途径清单模式反而有可能治丝益棼，使得各类救济方式之间的闭合路径更加模糊不清，愈发增加普通公众的救济成本，额外地平添社会稳定压力。[65]譬如有学者通过定量研究探析出行政诉讼与经济发展、都市化进程之间高度正相关性。



(二)打开政策之窗：行政诉讼与信访对公共政策的差别影响 公众选择信访而非司法救济渠道是一种极为经济理性的选择，相比信访渠道，普通公众通常缺乏动机进入司法渠道的重要原因在于，司法程序相对更加正式、独立与法定化，在专业化的司法场域之内，司法裁判与程序受到严格的规则束缚，信访或者集体抗争与冲突行为并不会对判决产生过大的影响，因此公众缺乏激励动机参与其中。然而，长期以来信访渠道吞噬了其他法定救济的制度空间，[17]救济渠道的运作实践持续了大信访、中诉讼、小复议的基本格局，完全没有实现各类救济机制之间预期的分工协作效果。韩志明：《利益表达、资源动员与议程设置——对于闹大现象的描述性分析》，载《公共管理学报》2012年第2期。相比于行政诉讼这类受到严格法定要件拘束的司法机制，行政信访在实践中则缺乏任何法定受案范围的限制，进入行政信访处理程序的争议事项没有任何类型化的限定，从普通行政争议到基层选举、农地拆迁、社保争议事项，再到针对各类红头文件的政策性质疑，行政信访均不受所谓合法性审查以及行政行为的限定，更遑论行政信访不受起诉时效的拘束，为大量的历史遗留问题打开了渠道之门。

并且，行政诉讼救济仅仅局限于对具体行政行为的合法性判断，最后，行政诉讼在执行与救济力度上远不及信访。2014年中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中部署要求，实行网上受理信访制度，大力推行阳光信访，全面推进信访信息化建设，建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序。如何协调群众路线功能与纠纷解决功能之间的张力是今后信访法治化改革必须直面的核心难题。再者，信访渠道分流模式最为致命的缺陷，是忽视了诉讼、复议等法定途径自身的制度能力与社会成本。

[7]郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，载《中国社会科学》2012年第5期。[23]借用苏力教授提出的司法制度合成理论——司法制度的转型过程中，诉讼当事人并非是司法制度消极被动的接收者，而是直接影响和塑造这一制度并创造制度绩效的行动者，同样在信访制度法治化改革进程中，信访人并非是完全被动的制度消费方，其行动逻辑与主动策略是无法忽视的重要一环。



当然更为重要的是，大量的农村纠纷属于制度转轨期的历史遗留难题，譬如集体土地纠纷引发的社会冲突根源在于集体产权自身构造的模糊性，这些制度不确定性引发的纠纷缺乏诉讼等法定救济的斡旋空间，更多是需要借助乡村调解、行政信访模式予以权宜性处理。冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，载《社会学研究》2012年第4期。

从国家治理的角度，信访分流改革的根本前提是，改革者基于对自身制度产品的优劣判断，必须清醒地了解制度消费方的真实需求。详见，陈柏峰：《无理上访与基层法治》，载《中外法学》2011年第2期，第239页。[63]田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》2010年第6期。[4]李连江：《差序政府信任》，载《二十一世纪》2012年6月号。[11]督查机制作为一种沟连科层治理与运动式治理两类模式的重要手段，近年来在信访、土地、环保等多个领域得到广泛运用。[59]《信访事项办理群众满意度评价工作办法》第11条：满意度评价内容和评价指标：(一)对信访工作机构的评价内容：工作人员的服务态度和工作效率等方面。

2014年国家信访局发布的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》(国信发〔2014〕4号)以及《国家信访局关于进一步加强初信初访办理工作的办法》(国信发〔2014〕13号)，进一步对三级终结流程与逐级上访的程序规范进行了细化规范，[2]尤其是疏解规范了信访机制的入口通道，意图通过对初信初访的程序主义建制，[3]构筑起一项相对封闭且不允许跨越科层序列的救济体系。与司法模式相比，信访模式则表现出鲜明的非正式化特征，尽管国家针对信访程序亦设定了一系列的法定要件，但在实践中，这些拘束要件并没有被严格遵守，大量的行政信访往往以集体访、越级访、重复访等模式出现，处于非法信访的灰色地带。

[1]近年来随着中央全面推进依法治国的战略部署，信访法治化改革这一关乎国家转型政治秩序的历史难题，重新被推至政策议程的风口浪尖。(二)信访法治化改革对于基层治理模式的潜在冲击 正如前文所述，公众对于行政诉讼等正式司法机制与信访等非正式化手段的选择运用，仍然明显存在基于经济发展程度高低的城乡差异，[65]尤其对于乡村地区而言，以信访救济为代表的各类非正式机制在基层起到了更为重要的纠纷解决功能。

另一方面，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中再次强调了群众工作对于信访工作的统领作用，可以说群众路线依然是信访制度运转之纲举。因此，将信访救济尽可能控制在基层的程序法定化改革，与项目制跨越科层体系的国家治理逻辑之间存在罅隙冲突。

2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《信访工作责任制实施办法》，其中进一步完善了信访工作考核评价制度，规定各级党政机关应当定期对本地区、本部门、本系统信访工作情况进行考核，考核结果作为对领导班子和领导干部综合考评的重要参考。[83]Mary E. Gallagher,Mobilizing the Law in China:‘Informed Disenchantmentand the Development of Legal Consciousness40(4)Law Society Review 783–816(2006); Mary E. Gallagher and Yuhua Wang,Users and Non-Users: Legal Experience and Its Effect on Legal Consciousness, in Margaret Y. K.Woo and Mary E. Gallagher ed., Chinese Justice: Civil Dispute Resolution in Contemporary China, Cambridge University Press,2011, pp.204-233. 作者简介：卢超，法学博士，中国社会科学院法学研究所副研究员。近年来项目制越发成为地方政府所青睐的资源分配方式，深层次上影响了中国政府的内部治理，这种治理模式对基层政府尤其是乡土社会结构产生了巨大影响。[72]基层政府在处理信访事项的行政过程中创设了诸多政策机制，来应对社会稳定指标的科层压力考核，其中最为典型的方式譬如提供低保资格、[73]动用维稳救助资金等物质安抚手段、[74]动用社会关系网络进行诱导胁迫等强制措施，[75]以及借助包保责任、[76]息访协议书等带有契约色彩的治理方式，通过诸多游走在合法与非法边缘的信访治理手段，基层政府力图实现对于基层纠纷的权宜性消解。

[42]对于规范性文件附带审查制度的运作评价可见，马德华：《我国行政诉讼规范性文件附带审查的模式与效力难题》，载《政治与法律》2017年第8期。设‘留言栏，供信访人选择并填写意见。

[45]与传统的行政诉讼司法模式相比，普通公众通过信访机制才有机遇打开政策之窗进而改变议程设置，信访制度这种纠纷解决之外的公共政策调整效果，被诸多学者称之为信访的政策协商功能[46]。[19]从组织社会学的角度观察，当代中国科层分工体系成熟度呈自上而下递减的特征，尤其到县乡基层政府一级，行政部门之间的官僚权限划分愈发模糊，基于行政资源的有限性，多部门联合动员的运动式治理模式加剧了这一现象，[20]基层政府内部行政系统之间权限边界的模糊性，给分类处理清单自中央—地方的逐级推进工作带来了极大的困境，使得信访分流的改革绩效带有明显的科层递减效应。

详见，Randall Peerenboom,More Law, Less Courts, Legalized Governance, Judicialization, and Dejudicialization in China, In Tom Ginsburg and Albert H. Y. Chen ed., Administrative Law and Governance in Asia:Comparative Perspectives, Routledge, pp.189-197. [31]对于新《行政诉讼法》立案登记制的评价可见，梁君瑜：《我国行政诉讼立案登记制的实质意涵与应然面向》，载《行政法学研究》2016年第6期。必须正视的是，信访法治化改革更多围绕冲突化解与权利救济这类西方法治话语展开，但信访体系背后群众路线的红色基因才是解读这一独特制度的关键密码。

其实早在2005年的《信访条例》中便对信访三级终结程序以及逐级上访的程序要求有了初步的规范，但这种对逐级上访的规则建制并不够精细明确。[5]Li Lianjiang,The Magnitude and Resilience of Trust in the Center: Evidence from Interviews with Petitioners in Beijing and a Local Survey in Rural China39(1)Modern China 3-36(2013). [6]秦小建：《压力型体制与基层信访的困境》，载《经济社会体制比较》2011年第6期。由于篇幅所限，本文所要讨论的核心议题主要集中在如下几项：围绕信访程序化、信息化、分流清单建设的法治改革机制究竟在实践中能够有多大的改进功能？如何处理信访法治化改革中群众路线与法治主义之间的内在张力？考虑到乡土社会与基层治理的特殊性，信访法治化改革是否需要考虑到不同科层体系对于信访制度的差异性需求？作为多元纠纷解决机制的一环，信访救济渠道的改革分流是否考虑到了行政诉讼、复议等法定装置的制度承受能力？国家中心主义的改革视角是否遮蔽或忽视了公众的渠道选择及其背后的制度动因？本文的论证布局将围绕这几项核心议题而展开。[82]冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，载《社会学研究》2012年第4期。

基于信访考核压力以及基层治理资源的局限，行政信访的基层运行模式体现出明显的非正式化、机会治理的外观特征。[31]不仅如此，行政诉讼自身的结构性缺陷——主观诉讼进来，客观诉讼出去的框架构造，[32]更使得行政诉讼的权利救济功能被严重束缚，尽管行政诉讼在受案环节回应了权利保障的诉求，但由于行政审判仅对行政行为合法性进行审查的制约，这极易将原告诉讼请求中的实体权利保护搁置不理，而且以撤销判决为主的判决形式也无法有效地回应原告权利诉求。

[9]近期信访法治化改革并没有意图打开这种封闭回路，而是通过督查程序的内部建制赋予这种封闭程序模式更多的正当性。首先，在当前政治信任度从中央到地方递减的现实之下，民众倾向于将一切不满归因于地方政府，以此保持对上一级尤其是中央政府的信任，这被政治学者称之为差序政府信任的现象，[4]即便信访者在基层救济通道中频频受挫，也能够保持一种对于中央政府政治信任的制度想象。

[30]皮文睿提出了当代中国日益增幅的法律规范与去司法化趋势(De-judicialization)之间的张力，在其看来，对于诸多涉及经济发展、社会稳定等敏感议题的行政争议事项，存在顶层设计不明、政策目标冲突以及执行机制匮乏等诸多难题，稍显稚嫩的司法机构并不是一个合适的解决平台。2015年国家信访局还专门印发了《信访事项网上办理工作规程(试行)》(国信发〔2015〕29号)，用以内部规范网络信访的具体程式化操作。